Voor windparken vanaf drie windturbines gelden op dit moment geen landelijke milieunormen. Maar om de klimaatdoelstellingen te halen, is het belangrijk dat plannen voor windprojecten niet stilvallen. Bovendien kun je als lokale overheid beter rekening houden met de specifieke lokale omstandigheden, omgeving en omwonenden en daardoor de bescherming beter regelen.

Gemeenten en provincies hadden altijd al de mogelijkheid lokale normen op te stellen. In afwachting van de landelijke normen biedt het de kans toch door te kunnen gaan met de uitwerking van plannen voor wind op land, onderwijl rekening houdend met de lokale bewoners en omstandigheden. De mogelijkheid van lokale normen stellen is er in ieder geval tot het inwerkingtreden van nieuwe landelijke milieunormen.

Gemeenten en provincies hadden altijd al de ruimte om eigen milieunormen voor o.a. geluid, slagschaduw en externe veiligheid op te stellen. In de uitspraak van de Raad van State van 30 juni 2021 (Nevele-arrest) staat dat deze eigen, lokale milieunormen een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de aan de orde zijnde situatie toegesneden motivering moeten hebben. Daarmee wordt bedoeld dat het bevoegd gezag (provincie of gemeente) ) zelf moet beoordelen en goed kunnen uitleggen wat men voor het betreffende windpark - en gelet op de omgeving - een aanvaardbaar hinderniveau vindt. En wel op basis van eigen onderzoek, bijvoorbeeld naar geluidhinder, en gericht op de specifieke locatie zelf.

Een traject om te komen tot lokale normering geeft de kans om met bewoners, bedrijven, maatschappelijke organisaties en de raad in gesprek te gaan over wat men belangrijk vindt, welke zorgen men heeft en hoe die weggenomen kunnen worden. Vervolgens vindt er politiek-bestuurlijk een afweging plaats van alle belangen die er spelen. Enerzijds staan de belangen van de omwonenden van een windpark voorop (leefomgeving, veiligheid, eventuele overlast en natuur). Anderzijds hebben gemeenten, provincies en Nederland zich gecommitteerd aan de transitie naar duurzame energie-opwek, om verdere klimaatverandering te voorkomen. Wind op land is een onderdeel van deze transitie. Ook de haalbaarheid en daarmee de opbrengsten van het windpark spelen mee in de afweging.

Voor elke strengere norm is dan de vraag: hoeveel minder hinder heeft dat tot gevolg ten opzichte van de afname van de opbrengst van het windpark? Is de exploitatie van het windpark daarmee nog haalbaar?

De landelijke concept-milieunormen kunnen als leidraad worden gebruikt voor het opstellen van lokale normen.

De manier om tot lokale normen te komen is door het land vergelijkbaar. Er zijn verschillende stappen, die bijvoorbeeld in de handreiking die de Rotterdamse regio heeft opgesteld worden besproken. Lees meer over deze handreiking

Daarnaast kunnen voorbeelden van hoe dat op diverse plaatsen is gedaan ter inspiratie dienen. Uiteraard met steeds het noodzakelijke lokale maatwerk. Lees verder onder Praktijkvoorbeelden en Kennissessies.

Ten tijde van de uitspraak in 2021 (Nevele-arrest) gaf de Raad van State aan dat provincies en gemeenten hun eigen normen kunnen stellen voor geluid, slagschaduw en externe veiligheid. Dat is niet nieuw. Provincies en gemeenten hadden die ruimte om eigen milieunormen toe te passen altijd al. Uitspraken van de Raad van State bevestigen de mogelijkheden voor het opstellen van lokale normen.

Sinds de Nevele-uitspraak is of wordt, volgens onze informatie, voor circa 20 windparken op land gewerkt aan lokale normen (status: juli 2023). Voor ongeveer de helft hiervan is een vergunning afgegeven. Het kan zijn dat meer gemeenten met lokale normering (willen gaan) werken en dat we daar nog geen zicht op hebben. 

We lichten er hier een aantal voorbeelden uit.

Delfzijl Zuid Uitbreiding en Karolinapolder

Decentrale overheden kunnen eigen regels stellen voor windturbineparken op basis van een eigen plan-m.e.r. Deze normen moeten voorzien zijn van een actuele en deugdelijke, op zichzelf staande en op de lokale situatie toegesneden motivatie. Dit is recent herbevestigd door de Raad van State. Uit de uitspraak op 12 april 2023 (Raad van State) bleek dat dit voor twee windparken waarvoor provinciale en gemeentelijke normen waren opgesteld het geval was: uitbreiding van Windpark Delfzijl Zuid en Windpark Karolinapolder.

Voor windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding hebben de gemeente Eemsdelta en de provincie Groningen eigen normen toegepast voor geluid, slagschaduw, lichtschittering en externe veiligheid. Het ging hier om een gewijzigd bestemmingsplan en aansluitend een omgevingsvergunning.

Bij Windpark Karolinapolder ging het om een omgevingsvergunning van de provincie Brabant voor vier windturbines. Ook in dit geval werden er eigen normen voor geluid, schaduw en externe veiligheid gebruikt. Voor dit windpark was ook beroep aangetekend bij de Raad van State tegen een natuurvergunning. Op 6 december 2023 werd dit beroep afgewezen. Hiermee is de natuurvergunning onherroepelijk geworden en kan het windpark doorgang vinden.

Beoordeling door de Raad van State

Het is de eerste keer dat de Afdeling gemeentelijke en provinciale normen voor geluid, slagschaduw en veiligheid voor een windpark heeft beoordeeld. De partijen/bewoners die tegen de plannen in Delfzijl en Karolinapolder in beroep gingen bij uiteindelijk de (hoogste) bestuursrechter vinden dat de overheden meer onderzoek hadden moeten doen naar de geluids- en schaduwoverlast en veiligheidsrisico’s en dat dit tot strengere normen had moeten leiden.

De Afdeling bestuursrechtspraak is het daar niet mee eens. Waar moeten de normen van gemeente en provincie aan voldoen volgens de Afdeling? “De normen moeten voorzien zijn van een actuele en deugdelijkede, op zichzelf staan en op de lokale situatie toegesneden motivatie.”  Dit is de algemene regel waaraan de Afdeling de normen van gemeente en provincie (en de onderbouwing daarvan) toetst.

Een paar opmerkelijke overwegingen van de Afdeling bestuursrechtspraak in deze twee zaken:

• De gemeente en de provincie hebben op basis van eigen onderzoek en binnen de beleidsruimte die zij hebben, eigen normen voor geluid, slagschaduw en externe veiligheid voor dit windpark mogen vaststellen.
• Daarbij is uitgegaan van de beschikbare, algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten die er nu zijn. Gemeente/provincie hoeven niet zelf wetenschappelijk onderzoek te laten uitvoeren (omdat bijvoorbeeld de huidige stand van wetenschappelijk onderzoek achterloopt of er gewoonweg nog onvoldoende is, zoals voor amplitudemodulatie en dosiseffectrelatie). Het ligt volgens de Afdeling voor de hand dat dat landelijk wordt opgepakt.
• Gemeente/provincie hebben met de onderliggende onderzoeksrapporten (waarin de laatste stand van wetenschappelijk onderzoek is gebruikt) een belangenafweging gemaakt tussen aan de ene kant het aantal mensen dat bij een bepaalde geluidsnorm mogelijk ernstige hinder van het windpark ondervindt, tegen aan de andere kant de energieproductie die met het windpark wordt gehaald. Dat heeft geresulteerd in een geluidsnorm van 47 dB L_den en 41 L_night.  En daarbij is duidelijk onderbouwd dat een strengere geluidsnorm beperkt effect zou hebben op het aantal mensen dat mogelijk ernstig gehinderd wordt, maar wel tot belangrijk opbrengstverlies van het windpark zou leiden. Daarmee is er sprake van een zorgvuldige belangenafweging die de rechter kan volgen.
• De gemeente en de provincie mochten bij de belangenafweging bij Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding ook rekening houden met het feit dat het gebied waar het nieuwe windpark is gepland, in het provinciale beleid is aangewezen als concentratiegebied voor windenergie.
• Bij Windpark Karolinapolder heeft de Raad van State ook aangegeven dat het college van gedeputeerde staten (provincie) de beslissingsbevoegdheid terug mocht nemen van het college van Steenbergen (gemeente). Deze was eerder juist overgedragen aan gemeente Steenbergen. Het omdraaien van deze beslissing mocht omdat de besluitvorming door gemeente Steenbergen vanaf maart 2019 vertraging opliep.

Het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning voor Delfzijl Zuid Uitbreiding en Karolinapolder houden dus stand. Nu ook het bezwaar tegen de natuurvergunning van Karolinapolder is afgewezen, zijn er geen rechtsbeschermingsmogelijkheden meer tegen deze besluiten.

Staphorst, Oss en Maasdriel

In procedures over een windpark in Staphorst en windpark Elzenburg-De Geer in Oss is geoordeeld dat het Nevele-arrest in die zaken niet van toepassing was, omdat de gemeenten eigen, specifieke milieunormen hadden gesteld aan deze windparken. Op 1 november 2023 besliste de Raad van State dat ook de lokale normen voor BurgerWindpark A2 Lage Rooijen in gemeente Maasdriel geldig zijn. Deze casus is toegelicht in een kennissessie.

Meer praktijkverhalen

Kijk hier voor alle praktijkverhalen over lokale windnormen.

Tijdens ambtelijke kennissessies en bestuurlijke bijeenkomsten wordt vaak ook een casus besproken over lokale normen. Een overzicht van alle eerdere sessies en bijbehorende presentaties vind je hier.